Nové kraje ČR ve středoevropském kontextu

Podzimními volbami roku 2000 se Česká republika zařadila mezi naprostou většinu evropských států, v nichž existují samosprávné regiony. Pokud jde o naše okolí, tj. o rámec střední Evropy, tam všude je existence samosprávných celků regionálního měřítka samozřejmostí a regionalismus je tu tradičně velmi živý a aktivní. Tři středoevropské státy (v historickém pořadí Švýcarsko, Německo, Rakousko) dokonce založily na federativně (spolkově) pojatém regionalismu podstatnou část svých ústavních principů. Podívejme se konkrétněji, do jakého sousedství ČR se svými novými kraji vstupuje.

Podzimními volbami roku 2000 se Česká republika zařadila mezi naprostou většinu evropských států, v nichž existují samosprávné regiony. Pokud jde o naše okolí, tj. o rámec střední Evropy, tam všude je existence samosprávných celků regionálního měřítka samozřejmostí a regionalismus je tu tradičně velmi živý a aktivní. Tři středoevropské státy (v historickém pořadí Švýcarsko, Německo, Rakousko) dokonce založily na federativně (spolkově) pojatém regionalismu podstatnou část svých ústavních principů. Podívejme se konkrétněji, do jakého sousedství ČR se svými novými kraji vstupuje.

Jak bylo zmíněno, ve Švýcarsku, Německu a Rakousku mají regiony postavení státoprávního subjektu federace (spolkového státu). V ostatních státech střední Evropy (Polsko, Slovensko, Maďarsko, ČR) jsou regiony administrativními součástmi unitárního státu. Rozdíl mezi oběma kategoriemi není jen teoretický, má vliv na obraz územní regionální struktury a na možnosti jejích reforem. Ve spolkových státech je vymezení regionů rigidní, obvykle na historickém základě. "Modernizace" pomocí celostátního legislativního aktu nepřichází v úvahu, protože změny hranic dílčích celků jsou plně v kompetenci zákonodárných orgánů těchto celků, po předchozích dohodách se sousedními celky. Naproti tomu v unitárních státech s administrativními samosprávnými regiony je územně správní členění - jako jednorázové, novodobé, více či méně "odborné" dílo - výsledkem činnosti celostátních orgánů. Možnosti celkových reforem tohoto díla jsou vždy k dispozici.

Takřka učebnicovým příkladem výše uvedených rysů regionalizace v prostředí historického spolkového státu je Švýcarsko. Tři malá svobodná společenství v horských údolích, Uri, Schwyz a Unterwalden, se v roce 1291 spojily do "věčného spříseženectva" a položily tak základ dnešního Švýcarska. Dodnes tvoří články regionální kantonální struktury země, s tím, že Unterwalden se později rozdělil na dva menší celky, tzv. polokantony, Obwalden a Nidwalden. Postupně k volné konfederaci přistupovaly další státy, vesměs rovněž s prostorovými měřítky odpovídajícími izolovanosti alpských údolí a středověké dostupnosti. Proces vytváření švýcarské územní skladby byl dokončen počátkem 19. století, vyjma vzniku posledního kantonu Jura v roce 1979 (šlo o osamostatnění frankofonního území z německy hovořícího kantonu Bern). Dnes se Švýcarsko skládá z 26 států (20 kantonů a 6 polokantonů; pravomoci obou jsou stejné), což je v mezinárodním srovnání na zemi velikosti Švýcarska počet velmi vysoký. Větší kantony jsou rozděleny na okresy (bez samosprávy) a obce, malé kantony jen na obce. Rozdíly mezi největšími a nejmenšími kantony jsou ohromné. Uměním Švýcarů je však - při plné loajalitě ke svým starým kantonům - eliminovat tyto problémy různými moderními způsoby (zejména kooperačními svazky celých kantonů, nebo např. i obcí, jež spojuje určitá problematika, i když je odděluje kantonální hranice).

Rakousko je sice spolkovým státem až od roku 1920, ale i zde je územněsprávní struktura založena na 7 historických zemích a neměnnosti jejich hranic. Když po první světové válce Rakousko získalo úzký pohraniční pás Maďarska, nebylo toto území připojeno k Dolnímu Rakousku a Štýrsku, což se nabízelo jako jednoduchá a pragmatická varianta, nýbrž vznikla osmá země, Burgenland, bez ohledu na její krajně nevýhodný protáhlý a úzký tvar. Jedinou skutečnou změnou bylo roku 1921 oddělení Vídně od Dolního Rakouska a její prohlášení devátou zemí. (Druhý krok po tomto aktu následoval až roku 1986, kdy dolnorakouské zemské referendum rozhodlo o přemístění hlavního města z extertoriální Vídně do Sankt Pöltenu.) Rakousko je po stránce územního členění bezproblémovou zemí, protože "zdědilo" z minulosti zemské útvary, které velikostně velmi dobře zapadají do měřítka celého státu a odpovídají i moderním požadavkům veřejné správy. (Tohle štěstí bohužel Česká republika nemá.) Země - kromě Vídně - se dělí na politické okresy (bez samosprávy), ty ještě na soudní okresy. Ve Vídni představují městské okresy (23) obdobu politických okresů.

V Německu je na historických principech postavena jen část ze 16 zemí, z nichž se dnešní spolková republika skládá. Územněsprávní struktura Německa byla až do 18. století podstatně složitější, se stovkami drobných státečků. Mnoho těchto drobných útvarů pohltila územní expanze Pruska, četné státečky se i vzájemně pospojovaly. Nicméně ještě v období výmarské republiky existovalo v Německu 35 států. V roce 1945, kdy bylo jako symbol německého militarismu zrušeno Prusko, došlo k přeorganizování německých regionů, označovaných nadále místo států jako země. U zemí v prostoru bývalého Pruska se volně vycházelo z předpruských územních útvarů (například Sasko-Anhaltsko), v jiných částech Německa byly některé historické útvary spojeny do jedné země (např. Bádensko-Würtembersko) a jen některé země zůstaly až na detaily ve své původní podobě (např. Bavorsko). Nicméně i neúprosné prosazení historického principu u německých regionů přináší některé tomu odpovídající rysy, např. komplikovanější průběh hranic, regionální nerespektování reálných sídelních metropolí, které ustupují historickým střediskům, velké rozdíly v populační i územní velikosti jednotek. Systém veřejné správy je uvnitř zemí nestejný: v Sársku a nových východních zemích je třístupňový, v ostatních zemích (kromě měst se zemským statutem) se nad samosprávné okresy vkládají tzv. vládní kraje (Regierungsbezirke) s působností jen ve státní správě. Poznamenejme ještě, že v bývalé NDR byly poválečné země po krátkém trvání zrušeny a nahrazeny kraji (Bezirke), po sjednocení Německa se však obnovily.

Tradičním názvem územněsprávních regionů Polska je vojvodství (województwo). Protože jde a vždy šlo o jednotky administrativní, byly hranice vojvodství v historii často měněny. Šlo však zásadně o jednotky velké regionální úrovně s průměrnou rozlohou okolo 15-20 tis. km2. Prolomení této tradice nastalo v roce 1975, kdy dřívější trojstupňovou organizaci správy nahradila dvojstupňová při současném zmenšení průměrného vojvodství (celkem 49 jednotek) na 6 tis. km2. Tento model trval do druhé poloviny devadesátých let, kdy, nepochybně i vlivem priorit Evropské unie, bylo rozhodnuto o opětném zvětšení vojvodství. Od 1. 1. 1999 existuje v Polsku jen 16 vojvodství a byly obnoveny okresy (powiaty). Polsko se tedy - podobně jako ČR - vrátilo k územněsprávnímu stavu z padesátých let (kdy bylo 17 vojvodství), ovšem s tím rozdílem, že polský návrat je k jednotkám větším, kdežto český návrat je k jednotkám menším.

Slovensko se dříve a systémověji než ČR odhodlalo k reformním územněsprávním krokům. Již v roce 1997 vstoupilo v platnost nové členění na osm krajů. Současně s kraji vznikly i nové menší okresy (72 místo původních 37), čímž se SR vyhnula dnešním českým problémům, co bude s nástupnictvím po okresech po jejich zrušení. Ve vymezení slovenských krajů byla zřetelně patrná snaha o populační vyváženost jednotlivých celků: maximum je převýšeno jen 1,4 krát nad minimem (to je nejnižší hodnota u jednotek regionálního územněsprávního členění v Evropě a asi jedna z nejnižších na světě).

Zemí, která ze všech středoevropských unitárních států má nejvíce respektu k jednou přijatému pojetí svých administrativních regionů, je Maďarsko. Systém žup (megye) se až na detaily a okolnosti vyvolané vnějšími vlivy (úprava žup, které byly ovlivněny novou hranicí Maďarska po první světové válce), nezměnil od feudálních dob Uherského království. Průměrná velikost žup je malá (19 jednotek) a odpovídá, při existujících velkých obcích, dvojstupňové organizaci veřejné správy.

 

Jan Bína
Zeměpisné sdružení